Bepalen van het onderzoeksproces

Werksessie

Doel

In de vorige bijeenkomst zijn verschillende vormen van discriminatie en (on)gerechtvaardigd onderscheid aan bod gekomen. Deze sessie richt zich specifiek op institutionele discriminatie en hoe dit zich verhoudt tot risico’s op discriminatie in publieke dienstverlening.

Opbouw

We beginnen met een korte terugblik op de eerste bijeenkomst. Daarna bespreken we de definities van institutionele discriminatie en hoe dit vorm kan krijgen in de uitvoering van publieke taken en diensten. Vervolgens gaan we aan de slag met het opstellen van een onderzoeksplan waarmee we onderzoek gaan doen naar risico’s op discriminatie in de taak of dienst in onze eigen organisatie. Dit onderzoek zullen we gaan uitvoeren na deze sessie.

Uitkomst

Aan het eind van deze bijeenkomst kunnen we:

  • Herkennen op welke momenten en bij welke processen in het dienstverleningsproces risico’s op discriminatie kunnen ontstaan.
  • Een concreet onderzoeksplan opstellen voor het onderzoek naar risico’s op discriminatie en racisme in het dienstverleningsproces. Dit onderzoeksplan omvat onderzoeksvragen, de benodigde informatie die nodig is om de onderzoeksvragen te beantwoorden, en de verdeling van taken tussen de teamleden.
  • Aan de hand van het onderzoeksplan aan de slag met het onderzoek naar risico’s op discriminatie en racisme in het dienstverleningsproces.

Checklist vooraf

Startopdracht

Vandaag gaan we aan de slag met het begrijpen van institutionele discriminatie en hoe in verschillende lagen van de publieke dienstverlening risico’s op discriminatie kunnen schuilen. Voordat we daarmee beginnen, volgt eerst een korte terugblik op de vorige bijeenkomst.

In de vorige bijeenkomst is een aantal begrippen besproken, namelijk:

Opdracht 1

Voorbeelden discriminatie

Als het goed is hebben we sinds de vorige bijeenkomst meer kennis van (in)directe discriminatie en van (on)gerechtvaardigd onderscheid. Deze kennis kan de perceptie op de wereld om ons heen veranderen. Neem daarom even de tijd om na te denken over de volgende vraag:

Is je in de afgelopen weken iets opgevallen, bijvoorbeeld in het nieuws, tijdens je werk, of in je directe omgeving, dat past binnen de begrippen (in)directe discriminatie en/of (on)gerechtvaardigd onderscheid?

  • Denk individueel na over deze vraag, bedenk één of meerdere voorbeelden. (3 minuten)
  • Bespreek de voorbeelden vervolgens in tweetallen. (5 minuten)
  • We bespreken tot slot een aantal voorbeelden met de gehele groep. (5 minuten)

De geschatte tijd voor deze opdracht is 15 minuten.

Institutionele discriminatie

Van institutionele discriminatieinfo is sprake wanneer processen, cultuur, beleid of (geschreven en ongeschreven) regels van organisaties ertoe leiden dat bepaalde groepen structureel worden benadeeld, zonder dat dit noodzakelijkerwijs gevolg is van kwade bedoelingen of bewuste keuzes. Het gaat om mensbeeldeninfo, die vaak onzichtbaar zorgen voor ongelijke behandeling. Niet omdat één publieke professional een fout maakt, maar omdat het hele systeem bepaalde uitkomsten voortbrengt.

Als publieke professional sta je vaak het dichtst bij de maatschappij. Je voert beleid uit, maakt inschattingen, communiceert met inwoners, en zorgt ervoor dat diensten daadwerkelijk terechtkomen waar ze nodig zijn. Maar in die uitvoering kun je, vaak onbedoeld, verstrikt raken in structuren of regels die bepaalde groepen mensen systematisch benadelen.

Voorbeeld institutionele discriminatie

Een voorbeeld van institutionele discriminatie is het voorbeeld van de aanpak van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI), die eerder beschreven staat in deze discriminatietoets. LSI is een samenwerkingsverband van gemeenten, de Belastingdienst, en publieke dienstverleners als UWV en SVB, de IND, de politie en de Arbeidsinspectie. De ‘wijkgerichte aanpak’ van de LSI was erop gericht om fraude op te sporen in specifieke buurten en wijken, met behulp van privacygevoelige informatie. Daarbij bracht de LSI ‘verwonderadressen’ in kaart. Dit waren adressen waarbij er geen concrete verdenking van fraude bestond, maar waarbij er volgens risico-indicatoren wel iets aan de hand zou kunnen zijn. Zo werden verschillende dubieuze risicofactoren gebruikt, zoals ‘alleenstaande vrouw in de bijstand die een kind heeft gekregen waarvan de vader onbekend is’, of ‘meerdere personen in een kleine woning’ en ‘samenwonende broers en zussen’. 

Eind 2024 wordt deze aanpak stopgezet, na kritische publicaties van onder andere Follow the Money, Argos en journalisten van Lighthouse Reports. Uit een intern onderzoek van het ministerie van SZW blijkt dat er bij de aanpak onvoldoende aandacht was voor risico’s op indirecte discriminatie: ‘Voor indirecte discriminatie is van belang te beseffen dat de keuze voor een gebied of bijvoorbeeld een sector al een indirect onderscheid op kan leveren als daarin een bepaalde groep statistisch is oververtegenwoordigd.’

Deze vormen van institutionele discriminatie zijn vaak moeilijk te herkennen, juist omdat ze ‘ingebouwd’ zitten in het systeem: in de manier van registreren, de criteria voor selectie, de taal in beleidsstukken, of de stappen in een standaardprocedure. Daarom is het voor publieke professionals uiterst relevant om te begrijpen hoe institutionele discriminatie kan ontstaan en hoe het voorkomen of gecorrigeerd kan worden. Je kunt als professional je werk zorgvuldig, betrokken en oprecht proberen te doen en toch werken op een manier die structureel nadelig uitpakt voor bepaalde groepen.

Juist daarom is het essentieel dat publieke dienstverleners kritisch en reflectief naar hun eigen werkprocessen en praktijken kijken. Niet vanuit een vermoeden van kwade intentie, maar vanuit professionele verantwoordelijkheid voor eerlijke en rechtvaardige dienstverlening. De Discriminatietoets is ontwikkeld om daarbij te helpen: om risico’s te signaleren voordat ze zich vertalen naar discriminerend overheidshandelen.

Opdracht 2

(On)toegankelijkheid openbare ruimte

Deze opdracht is bedoeld om meer inzicht te geven in hoe onzichtbaar institutionele discriminatie kan zijn. We richten ons hierbij op de openbare ruimte, omdat de openbare ruimte gezien kan worden als een concrete uitwerking van beleid van gemeenten en andere (overheids)organisaties. Dit maakt het interessant om de openbare ruimte te bestuderen in het kader van institutionele discriminatie.

Sinds 2023 is artikel 1 van de Grondwet aangepast, waarbij onder andere expliciet is toegevoegd dat discriminatie wegens handicap niet is toegestaan. Uit verschillende onderzoeken blijkt echter dat deelnemen aan de samenleving moeilijk is voor mensen met een beperking. noot 10 noot 11 Onderzoek laat zien dat mensen met een lichamelijke beperking in de openbare ruimte veel praktische barrières ervaren, bijvoorbeeld het gebrek aan goed toegankelijke toiletten of ontoegankelijke trottoirs door geparkeerde fietsen. De openbare ruimte is voor mensen met en zonder een lichamelijke beperking dus niet gelijk toegankelijk.

  • In deze opdracht bekijken we de openbare ruimte tijdelijk door de ogen van iemand met een lichamelijke beperking, bijvoorbeeld iemand die in een rolstoel zit of iemand met een visuele of auditieve beperking.
  • Vorm tweetallen. Ga buiten in de openbare ruimteinfo op zoek naar twee of meer situaties die niet of slechts beperkt toegankelijk zijn voor mensen met een lichamelijke beperking. Hierbij kan je ervoor kiezen je te richten op de ontoegankelijkheid voor één specifieke groep mensen met een lichamelijke beperking (bijvoorbeeld rolstoelgebruikers) of meerdere groepen (bijvoorbeeld zowel mensen met een visuele als mensen met een auditieve beperking).
  • Maak foto’s van twee of meer situaties die je tegenkomt die ontoegankelijk zijn voor mensen met een lichamelijke beperking. Neem ongeveer 20 minuten de tijd om deze situaties te vinden en te fotograferen.
  • Na 20 minuten komen we terug in de zaal.
  • We nemen nu 10 minuten de tijd om foto’s en bevindingen met elkaar te delen. Dit kan bijvoorbeeld aan de hand van de volgende vragen:
    • Wat valt ons op?
    • Zijn er veel verschillende soorten situaties gefotografeerd?
    • Was het moeilijk om situaties te vinden die ontoegankelijk zijn voor mensen met een lichamelijke beperking? Waarom wel/niet?

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

De gelaagde aanpak van de Discriminatietoets

De Discriminatietoets biedt een gelaagde kijk op risico’s op discriminatie in publieke dienstverlening. We onderscheiden verschillende ‘lagen’ die samen de kern vormen van hoe taken en diensten in overheidsinstanties worden uitgevoerd, namelijk:

  • Externe kaders
  • Intern beleid en werkprocessen
  • Discretionaire bevoegdheden en werkpraktijken
  • Burgerperspectieven.

In elk van deze lagen kunnen risico’s op discriminatie schuilen. Hieronder bespreken we stap voor stap elke laag.

Laag 1: Externe kaders

Met externe kaders bedoelen we de regels en wetten die door ‘externe’ instanties worden opgesteld (bijvoorbeeld door het parlement, het ministerie of het bestuur), en die we moeten toepassen in ons werk. Denk aan wet- en regelgeving, beleidsregels of politieke prioriteiten. Deze kaders bepalen wat de organisatie moet of mag doen, en geven richting aan hoe publieke professionals hun werk uitvoeren. In veel gevallen bieden deze kaders houvast en zorgen ze voor rechtsgelijkheid. Maar ze kunnen ook onbedoeld ongelijkheid versterken.

Soms zijn wetten of regels zo strikt opgesteld dat er geen ruimte is voor maatwerk of menselijke afwegingen, zelfs als mensen in uitzonderlijke of kwetsbare situaties verkeren. Dergelijke kaders lijken formeel voor iedereen gelijk te zijn, maar pakken in de praktijk ongelijk uit. Dit komt bijvoorbeeld omdat ze uitgaan van een ‘standaardburger’, geen rekening houden met uiteenlopende startposities, of geen mogelijkheid bieden om onbedoeld nadelige effecten te corrigeren.

Denk bijvoorbeeld aan een regel in een aanvraagprocedure die stelt: “bij het ontbreken van één document wordt de aanvraag automatisch afgewezen”, zonder dat gekeken mag worden naar de reden of context. Zo’n regel lijkt objectief en voor iedereen gelijk, maar treft mensen die moeite hebben met bureaucratische procedures of digitale systemen systematisch vaker en harder. Dit kan bijvoorbeeld gaan om laaggeletterden, mensen met een beperking of mensen die minder vertrouwd zijn met de Nederlandse taal.

Als wetten in de praktijk steeds nadelig uitpakken voor bepaalde groepen, dan is er sprake van institutionele discriminatie door externe kaders. Hoewel publieke professionals deze regels niet zelf hebben gemaakt, hebben zij vaak wel goed zicht op de impact van wetten en regels op het leven van mensen. Daarom is het belangrijk dat we leren herkennen hoe wetten en regels onbedoeld kunnen leiden tot discriminatie in de praktijk.

Voorbeeld externe kaders

Een voorbeeld van hoe externe kaders discriminerend kunnen uitpakken is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Deze verplichtte de Belastingdienst jarenlang om onterecht ontvangen toeslagen volledig terug te vorderen, ook als het om kleine administratieve fouten ging, zoals een vergeten bijlage of een fout door de kinderopvang. Er zat geen hardheidsclausule in de wet, wat betekent dat uitzonderingen niet waren toegestaan.

Hoewel de regel voor iedereen hetzelfde leek te gelden, trof deze in de praktijk bepaalde groepen structureel harder. Gezinnen met een lagere sociaaleconomische positie, vaak met een migratieachtergrond, waren vaker afhankelijk van toeslagen, leefden in complexere situaties en hadden minder toegang tot juridische ondersteuning. Daardoor werden zij disproportioneel geraakt door een wet die geen ruimte bood om op schrijnende situaties in te spelen. De discriminatie zat dus niet in de uitvoering, maar in het rigide karakter van het externe kader zelf.noot 12

Opdracht 3

Externe kaders

We maken een start met het in kaart brengen van hoe de vier lagen in ons werk terugkomen. Per laag oriënteren we wat belangrijk is. In deze opdracht behandelen we in drie stappeninfo de eerste laag, namelijk ‘externe kaders’.

Een manier om deze en de volgende opdrachten uit te voeren is door gebruik te maken van een groot vel papier (A1 of A2) of een flip-over. Ongeveer een kwart van het vel papier kunnen we dan reserveren voor deze opdracht, bijvoorbeeld door een hokje te maken of op een andere manier een grens te bewaken. De rest van de ruimte gebruiken we voor de volgende opdrachten.

Stap 1. Externe kaders in kaart brengen

  • Rondom het woord ‘extern’ schrijven we in steekwoorden op de relevante externe regels of landelijke richtlijnen (wetten, regels en beleidsregels) voor de taak of dienst die we gaan onderzoeken. Let op: Het gaat hierbij dus niet om de regels die door onze eigen afdeling gemaakt worden.
  • Soms kunnen de politiek (bijvoorbeeld door prioriteiten en het beschikbaar stellen van budget) en andere richtinggevende organisaties invloed hebben op de keuzes die gemaakt worden in de uitvoering. We noteren deze ook bij ‘externe kaders’.

Stap 2. Formuleer de onderzoeksvragen

Aan de hand van de hierboven vastgestelde clustering van acties in taken, gaan we meer specifiek de onderzoeksfocus bepalen.

  • Op basis van de onderwerpen die we binnen de externe kaders willen onderzoeken, is het belangrijk om de onderzoeksvragen op te stellen. Goede onderzoeksvragen helpen om focus te houden, relevante informatie te verzamelen en scherpe conclusies te trekken over mogelijke risico’s op discriminatie in de publieke dienstverlening.
  • We stellen onszelf eerst de hoofdvraag voor deze laag:
    • Wat moeten we minimaal weten om risico’s op discriminatie in of door externe kaders te identificeren?
  • Daarna kunnen we deelvragen formuleren die aansluiten bij de externe kaders.

Voorbeelden van onderzoeksvragen voor externe kaders:

Hoeveel ruimte laten specifieke externe regels of wetgeving voor interpretatie?

Zijn er aanwijzingen dat bepaalde richtlijnen in de praktijk leiden tot discriminatie?

  • Als we al merken we mogelijke antwoorden hebben voor de onderzoeksvragen, dan noteren we dit ook. Hier hoeven we echter niet te lang stil bij te staan. Uit het onderzoek moet blijken of dit inderdaad de antwoorden op de vragen zijn.

Stap 3. Bepaal welke informatie nodig is

Welke bronnen moeten we gebruiken om antwoord te krijgen op onze vragen? We kunnen hierbij denken aan:

  • Relevante wet- en regelgeving
  • Beleidsdocumenten van externe partijen
  • Verslagen van politieke besluitvorming
  • Inzichten uit overleg met andere organisaties
  • Klachtenregistraties of meldingen over externe kaders
  • Interviews met relevante beleidsmakers of juristen
  • Data-analyses die verband houden met de toepassing van externe kaders.

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

Laag 2: Intern beleid en werkprocessen

Intern beleid en werkprocessen gaan over alle afspraken, richtlijnen en systemen die binnen een organisatie zijn ontwikkeld om beleid uit te voeren.

Dit omvat onder andere interne protocollen, werkinstructies, beslisbomen, standaardbrieven, checklists, formats, en digitale formulieren. Het gaat ook over hoe werkprocessen zijn ingericht: in welke volgorde bepaalde stappen worden gezet, welke afdelingen worden betrokken bij beslissingen, hoe aanvragen worden beoordeeld, en hoe wordt bepaald wie geselecteerd wordt voor extra controle of contact.

Achter deze processen kunnen mensbeelden schuilen: aannames over wat ‘normaal’, ‘logisch’ of ‘redelijk’ gedrag is van een persoon.noot 13 Vaak zijn werkprocessen ontworpen met een ‘standaardburger’ in gedachten: iemand die digitaal vaardig is, de Nederlandse taal goed beheerst, en vertrouwd is met hoe de overheid werkt. Dit kan onbedoeld leiden tot processen die minder goed aansluiten bij mensen die (deels) afwijken van de ‘standaardburger’, zoals laaggeletterden, mensen met een beperking, of mensen die recent in Nederland zijn komen wonen.

Denk bijvoorbeeld aan een aanvraagproces dat uitsluitend digitaal verloopt zonder alternatief, of een standaardbrief die zó juridisch of technisch is geformuleerd dat hij moeilijk te begrijpen is. Zo kan beleid dat bedoeld is als neutraal toch ongelijk uitpakken in de praktijk. Het is daarom belangrijk om kritisch te kijken naar de aannames waarop werkprocessen zijn gebaseerd en na te gaan wie daar structureel door benadeeld wordt, net zoals bij externe kaders het geval kan zijn.

Voorbeeld werkprocessen

Een recent voorbeeld van de manier waarop discriminatie kan zijn ingebed in werkprocessen is de manier waarop financiële instellingen handelen bij de bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme. Banken hebben de (publieke) taak om het financiële stelsel veilig te houden, bijvoorbeeld door witwassen te bestrijden. Veel mensen voelden zich gediscrimineerd door deze controles. Recentelijk bood ING excuses aan voor de manier waarop zij invulling gaven aan deze taak. Na zelf onderzoek gedaan te hebben naar de eigen dienstverlening kwamen verschillende kwetsbaarheden in de werkprocessen aan het licht. Zo bleek dat de bank onvoldoende op de hoogte was van culturele gewoonten, zoals het gebruik van contant geld op religieuze feestdagen. Bovendien werden aan klanten onnodige vragen gesteld, en was de toon van de communicatie onpersoonlijk en wantrouwend. Zo moesten migrantenkerkeninfo keer op keer aangeven waar contant geld, afkomstig van collectes, vandaan kwam. Deze elementen van de werkprocessen maakten dat mensen zich gediscrimineerd voelden door de ING.

Opdracht 4

Intern beleid en werkprocessen

In deze opdrachten brengen we aan de hand van drie stappeninfo in kaart hoe we ons intern beleid en werkprocessen gaan onderzoeken.

Stap 1. Intern beleid en werkprocessen in kaart brengen

  • Rondom het woord ‘intern schrijven we in steekwoorden op welke interne beleidskaders en werkprocessen van toepassing zijn op de taak of dienst die we gaan onderzoeken. We kunnen hierbij denken aan:
    • de selectie van personen voor ondersteuning of controle
    • het vaststellen van feiten
    • het afwegen van belangen
  • Het kan zijn dat sommige van deze interne kaders voortkomen uit externe wet- en regelgeving. We kunnen dan ook het gebied bij ‘extern’ aanvullen of lijntjes te trekken tussen beide onderdelen als dat nodig is.

Stap 2. Formuleer de onderzoeksvragen

  • Op basis van de onderwerpen die we binnen intern beleid en werkprocessen willen onderzoeken, is het belangrijk om de onderzoeksvragen op te stellen. Goede onderzoeksvragen helpen om focus te houden, relevante informatie te verzamelen en scherpe conclusies te trekken over mogelijke risico’s op discriminatie in de publieke dienstverlening.
  • We stellen onszelf eerst de hoofdvraag voor deze laag:
    • Wat moeten we minimaal weten om risico’s op discriminatie in of door intern beleid en werkprocessen te identificeren?
  • Daarna kunnen we deelvragen formuleren die aansluiten bij de intern beleid en werkprocessen.

Voorbeelden van onderzoeksvragen voor intern beleid en werkprocessen:

Waar in onze werkprocessen of protocollen kan indirecte discriminatie ontstaan?

Welke specifieke beleidsregels of interne richtlijnen leiden mogelijk tot ongelijke behandeling?

Hoe worden de feiten vastgesteld, en kan dit leiden tot vertekening of uitsluiting van bepaalde groepen?

Zijn er aanwijzingen dat bepaalde richtlijnen in de praktijk leiden tot discriminatie?

Als we al merken we mogelijke antwoorden hebben voor de onderzoeksvragen, dan noteren we dit ook. Hier hoeven we echter niet te lang stil bij te staan. Uit het onderzoek moet blijken of dit inderdaad de antwoorden op de vragen zijn.

Stap 3. Bepaal welke informatie nodig is

Welke bronnen moeten we gebruiken om antwoord te krijgen op onze vragen? We kunnen hierbij denken aan:

  • Interne beleidsdocumenten en protocollen
  • Werkinstructies en handleidingen
  • Procesbeschrijvingen en flowcharts
  • Interne evaluatieverslagen of audits
  • Interviews met collega’s die de processen uitvoeren of managen
  • Klachtenregistraties of meldingen over interne processen
  • Data-analyses van procesuitkomsten (bijv. doorlooptijden, afwijzingen per doelgroep).

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

Laag 3: Discretionaire bevoegdheden en werkpraktijken

Discretionaire bevoegdheid is de ruimte die ambtenaren hebben om individuele situaties anders te behandelen op basis van professionele inschatting. Deze ruimte is vaak wenselijk omdat niet elke casus in één vaste mal past. Maar tegelijkertijd kan het toepassen van discretionaire bevoegdheden door publieke dienstverleners leiden tot verschillen in behandeling die niet altijd te rechtvaardigen zijn, zeker als er geen duidelijke waarborgen of richtlijnen zijn.

Wat op papier nog redelijk en neutraal lijkt, kan in de praktijk heel verschillend uitpakken. Stel dat een gemeente een beleidsregel heeft voor bijzondere bijstand die in ‘uitzonderlijke situaties’ direct toegekend kan worden. Hierbij is echter niet precies gedefinieerd welke situaties als ‘uitzonderlijk’ gelden. De uitvoerende professional moet dan zelf bepalen of de situatie van een aanvrager ‘‘uitzonderlijk’ genoeg’ is. Dit kan ertoe leiden dat sommige mensen wel snel bijstand ontvangen en anderen niet, afhankelijk van de eigen inschatting of eerdere ervaringen van de professional.

Die inschatting kan, vaak onbewust, worden beïnvloed door stereotypen, vooroordelen of aannames over wie wel of juist geen hulp ‘verdient’.noot 14 Ook (impliciete) sociale normen en mensbeelden binnen teams of organisaties spelen daarbij een rol. Denk aan gedeelde opvattingen over wat als normaal of acceptabel wordt gezien. Daarom is het belangrijk om niet alleen naar formele regels te kijken, maar ook naar hoe deze in de dagelijkse dienstverlening daadwerkelijk uitpakken. Dat maakt het extra belangrijk om bewust te zijn van deze mogelijke risico’s op discriminatie en ze actief tegen te gaan.

Voorbeeld discretionaire bevoegdheden

Een voorbeeld van hoe discretionaire bevoegdheden in publieke dienstverlening kunnen leiden tot ongelijke behandeling is het adresonderzoek bij de gemeente Arnhem. De afdeling adresonderzoek heeft als taak te controleren of mensen daadwerkelijk wonen op het adres waar zij ingeschreven staan. Uit onderzoek naar de werkwijze van deze afdeling bleek dat ambtenaren bij het uitvoeren van deze taak veel ruimte hadden om eigen keuzes te maken. Zo beslisten zij zelfstandig of er aanvullende informatie werd opgevraagd of dat er een huisbezoek plaats moest vinden. Deze beslissingen werden vooral genomen op basis van ervaring, aannames en persoonlijke inschatting, zonder dat er duidelijke richtlijnen waren die dit kaderen. Daardoor ontstond het risico dat mensen uit een bepaalde bevolkingsgroep of een bepaald type bewoner sneller geselecteerd werden voor een huisbezoek dan anderen. Dit voorbeeld laat zien hoe discretionaire ruimte, als die niet goed wordt begeleid of geborgd, kan leiden tot risico’s op discriminatie.

Opdracht 5

Discretionaire bevoegdheden en werkpraktijken

Deze opdracht richt zich op het in kaart brengen en onderzoeken van discretionaire bevoegdheden binnen onze taak of proces. Dit doen we aan de hand van drie stappeninfo.

Stap 1. Discretionaire bevoegdheden in kaart brengen

  • Rondom de woorden ‘discretionaire bevoegdheden’ schrijven we in steekwoorden op welke discretionaire bevoegdheden en werkpraktijken relevant zijn voor de taak of dienst die we gaan onderzoeken.
  • Maak daarbij expliciet onderscheid tussen:
    • Discretionaire bevoegdheden die zijn vastgelegd in interne kaders en werkprocessen, inclusief hoe deze zijn belegd in procedures.
    • Discretionaire bevoegdheden die in de praktijk voorkomen, los van beleid of regels, inclusief de professionele ruimte en het feitelijk handelen.

Stap 2. Formuleer de onderzoeksvragen

Op basis van de onderwerpen die we binnen de discretionaire bevoegdheden willen onderzoeken, is het belangrijk om de onderzoeksvragen op te stellen. Goede onderzoeksvragen helpen om focus te houden, relevante informatie te verzamelen en scherpe conclusies te trekken over mogelijke risico’s op discriminatie in de publieke dienstverlening.

We stellen onszelf eerst de hoofdvraag voor deze laag:

  • Wat moeten we minimaal weten om risico’s op discriminatie als gevolg van discretionaire bevoegdheden en werkprocessen te identificeren?

Daarna kunnen we deelvragen formuleren die aansluiten bij discretionaire bevoegdheden.

Voorbeelden van onderzoeksvragen voor discretionaire bevoegdheden:

Waar hebben ambtenaren veel ruimte om zaken zelf af te wegen, en zijn daar voldoende waarborgen tegen discriminatie?

Hoe wordt in de praktijk omgegaan met professionele ruimte en afwijkende situaties?

Welke gedeelde opvattingen of aannames leven er binnen het team over de mensen die geraakt worden door de taak of dienst die we gaan onderzoeken?

Hoe wordt de afweging gemaakt in gevallen waarin beleid onvoldoende houvast biedt?

Zijn er aanwijzingen dat de uitoefening van discretionaire bevoegdheden leidt tot ongelijke behandeling van bepaalde groepen?

In welke situaties wordt in de praktijk afgeweken van regels of procedures, en wat zijn de redenen daarvoor? (Denk aan onduidelijke regelgeving, tijdsdruk, persoonlijke inschattingen of andere omstandigheden.)

  • Als we al merken we mogelijke antwoorden hebben voor de onderzoeks­vragen, dan noteren we dit ook. Hier hoeven we echter niet te lang stil bij te staan. Uit het onderzoek moet blijken of dit inderdaad de antwoorden op de vragen zijn.

Stap 3. Bepaal welke informatie nodig is

Welke bronnen moeten we gebruiken om antwoord te krijgen op onze vragen met betrekking tot discretionaire bevoegdheden? We kunnen hierbij denken aan:

  • Observaties van de dagelijkse praktijk (meelopen).
    • Hoewel meelopen tijdsintensief kan zijn, is dit een van de weinige manieren om te zien hoe de papieren werkelijkheid verschilt van de realiteit. We raden dan ook aan om mee te lopen om te zien welke complexe afwegingen er dagelijks gemaakt worden door publieke professionals.
  • Interne richtlijnen en protocollen die ruimte bieden voor afweging.
  • Praktijkvoorbeelden en casuïstiek (zowel succesvol als problematisch).
  • Interviews met publieke professionals over hoe zij omgaan met afwegingsruimte.
  • Klachtenregistraties of meldingen die verband houden met de uitoefening van discretionaire bevoegdheden.
  • Data-analyse van uitkomsten van besluiten waarbij afwegingsruimte is gebruikt.

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

Laag 4: Burgerperspectieven

Het betrekken van burgers en andere betrokkenen bij de Discriminatietoets kan waardevolle inzichten opleveren in de maatschappelijke gevolgen van uitvoeringsprocessen.noot 15 Deze externe perspectieven vormen een belangrijke aanvulling op de interne blik van publieke professionals. Een organisatie die onvoldoende luistert naar de signalen van de mensen om wie het gaat, bijvoorbeeld via klachtenprocedures of andere signalen, loopt het risico om structurele vormen van uitsluiting of discriminatie over het hoofd te zien.

Burgers betrekken: Evaluaties en klachten

Er zijn verschillende manieren om burgerperspectieven in het onderzoek te betrekken. Een belangrijke ingang is het gebruik van bestaande evaluaties, zoals klanttevredenheidonderzoek, en klachtprocedures. Deze bieden zicht op waar het in de uitvoering mogelijk misgaat. Door structureel te analyseren waar mensen meer of minder tevreden over zijn mensen, klachten over hebben, en hoe deze klachten worden opgevolgd, kun je patronen signaleren. Zo kun je ontdekken of bepaalde groepen systematisch worden benadeeld en daarop beleid en uitvoering bijsturen.

Voorbeeld burgerperspectieven

Stel, een uitvoeringsinstantie ontvangt herhaaldelijk klachten van burgers met een beperking over ontoegankelijke digitale formulieren. De software is niet geschikt voor screenreaders. Bij nadere evaluatie blijkt dat dit probleem al eerder is gemeld, maar dat niemand binnen de organisatie zich verantwoordelijk voelde om actie te ondernemen. Hoewel de klachtenprocedure formeel bestond, ontbrak het aan opvolging. Door dit soort signalen serieus te analyseren en structurele verbeteringen door te voeren, wordt niet alleen de toegankelijkheid vergroot, maar ook het vertrouwen van mensen versterkt.

Burgers betrekken bij de Discriminatietoets

Naast het onderzoeken van klachten, evaluaties en andere al bestaande dossiers, is het ook waardevol om mensen die de gevolgen van beleid ervaren actief te benaderen om nieuwe informatie op te halen. Veel mensen doen uit zichzelf geen melding van ongelijke behandeling, bijvoorbeeld omdat ze niet weten dat het kan of omdat ze vrezen dat het toch niets oplevert. Juist daarom is het belangrijk om actief op zoek te gaan naar ervaringen van burgers, bijvoorbeeld via interviews of gebruikerspanels. Zonder deze actieve benadering worden signalen van mensen uit gemarginaliseerde groepen, bijvoorbeeld mensen met een beperking, migratieachtergrond of lage sociaaleconomische positie, vaak onvoldoende gehoord, terwijl het juist cruciaal is dat hun stem volwaardig wordt meegenomen.

Opdracht 6

Burgerperspectieven

In deze opdracht brengen we aan de hand van drie stappeninfo in kaart op welke manieren burgerperspectieven al worden opgehaald in onze organisatie, welke perspectieven mogelijk ontbreken, en waar dat risico’s op discriminatie kan leiden. Daarnaast onderzoeken we in hoeverre deze perspectieven daadwerkelijk worden meegenomen in besluitvorming en uitvoering. We gebruiken het laatste stukje ruimte op het vel papier. We schrijven hierop het woord ‘burgerperspectieven’.

Stap 1. Burgerperspectieven in kaart brengen

  • In steekwoorden schrijven we rondom het woord ‘burgerperspectieven’ op:
    • Via welke kanalen of middelen we op dit moment ervaringen van burgers ophalen (bijv. klachtenprocedures, klanttevredenheidsonderzoek, evaluatiegesprekken, signalen van frontlijnmedewerkers, informatie via belangenorganisaties).
    • Welke groepen burgers via deze middelen het meest gehoord worden.
    • Welke onderwerpen of ervaringen het meest zichtbaar zijn.

Stap 2. Formuleer de onderzoeksvragen

Op basis van de onderwerpen en vragen die we binnen de burgerperspectieven willen onderzoeken, is het belangrijk om de onderzoeksvragen op te stellen. Goede onderzoeksvragen helpen om focus te houden, relevante informatie te verzamelen en scherpe conclusies te trekken over mogelijke risico’s op discriminatie in de publieke dienstverlening.

We stellen onszelf eerst de hoofdvraag voor deze laag:

  • Wat moeten we minimaal weten om te verzekeren dat we alle relevante burgerperspectieven meenemen en risico’s op discriminatie als gevolg van blinde vlekken identificeren?

Daarna kunnen we deelvragen formuleren die aansluiten bij burgerperspectieven.

Voorbeelden van onderzoeksvragen voor burgerperspectieven:

Welke burgers horen we zelden of nooit? (denk aan mensen met een beperking, jongeren, ouderen, migranten, laaggeletterden, mensen zonder vertrouwen in de overheid)

Welke drempels zijn er voor burgers om hun ervaringen met ons te delen, en benadelen deze de ene groep burgers meer dan de ander?

Welke informatie over burgerervaringen zouden we graag willen hebben, maar missen we nu?

Hoe kunnen we systematisch de ervaringen van ondervertegenwoordigde groepen burgers ophalen?

In hoeverre leiden de huidige methoden om burgerperspectieven op te halen tot een volledig en representatief beeld?

Hoe open of gesloten is onze organisatie eigenlijk voor kritiek van buiten?

  • Als we al merken dat we mogelijke antwoorden hebben voor de onderzoeksvragen, dan noteren we dit ook. Hier hoeven we echter niet te lang stil bij te staan. Uit het onderzoek moet blijken of dit inderdaad de antwoorden op de vragen zijn.

Stap 3. Bepaal welke informatie nodig isinfo

Welke bronnen moeten we gebruiken om antwoord te krijgen op onze vragen met betrekking tot burgerperspectieven? We kunnen hierbij denken aan:

  • Overzichten van bestaande feedbackkanalen (klachten, surveys, social media monitoring).
  • Rapportages van klanttevredenheidsonderzoeken en evaluaties.
  • Interviews met frontlijnmedewerkers over signalen uit de praktijk.
  • Gesprekken met belangenorganisaties of wijkteams over specifieke burgergroepen.
  • Analyse van demografische gegevens van klagers/respondenten versus de doelgroep.
  • Methoden om actief feedback op te halen bij minder gehoorde groepen (bijv. focusgroepen, participatieve sessies).

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

Bepalen onderzoeksplan

Nadat we de eerste verkenning hebben uitgevoerd en voor elke laag van de Discriminatietoets (externe kaders, intern beleid en werkprocessen, discretionaire bevoegdheden en burgerperspectieven) al specifieke onderwerpen, vragen en benodigde informatiebronnen in kaart hebben gebracht, is het tijd om dit alles samen te brengen in een concreet onderzoeksplan. Met dit plan verankeren we de geformuleerde onderzoeksvragen en methoden, en bepalen we wie welke onderzoekstaken concreet op zich neemt voor de verdere verdieping van de Discriminatietoets.

Opdracht 7

Onderzoeksplan opstellen

In deze opdracht stellen we het onderzoeksplaninfo op aan de hand van de stappen die we in de eerdere opdrachten gezet hebben. Houd daarom de teksten van de vorige opdrachten bij de hand.

Stap 1. Check de haalbaarheid

We hebben verschillende lagen die we op verschillende manieren gaan onderzoeken. Hierbij moeten we nadenken in hoeverre het haalbaar is om de benodigde informatie op te halen. De volgende vragen kunnen helpen bij het gezamenlijk bespreken van de haalbaarheid:

  • Hoe toegankelijk is de informatie?
  • Hebben we er zelf toegang toe?
  • Zijn er collega’s nodig die informatie moeten aanleveren?
  • Is het nodig om toestemming te vragen of iemand anders te betrekken (bijvoorbeeld een privacy officer of specialist)
  • Hoeveel tijd kost het om deze informatie te verzamelen?
  • Wat is realistisch binnen de tijd die beschikbaar is naast het gewone werk?
  • Kunnen we met een ‘kleine steekproef’ toch al relevante signalen vinden?

Stap 2. Verdeel de verantwoordelijkheden

Nu moeten we bepalen wie zich over welk deel van het dienstverleningsproces en de bijbehorende onderzoeksvragen buigt. Het is mogelijk om in tweetallen te werkeninfo, of dat een teamlid alleen het onderzoek uitvoert. Een teamlid kan ook bij twee processen betrokken zijn.

We maken de verdeling op basis van de onderwerpen en vragen die we verder willen onderzoeken. Zorg ervoor dat het concreet en duidelijk is wie welke onderzoeksvragen gaat beantwoorden.

Stap 3. Output en vervolgafspraken

Aan het einde van deze opdracht moet er een concreet onderzoeksplan liggen. Dit onderzoeksplan, opgesteld aan de hand van de voorgaande opdrachten en stappen, is het eindresultaat van deze bijeenkomst. In dit plan staat duidelijk omschreven welke lagen en processen onderzocht worden, welke informatie wordt opgehaald en op welke manier, en hoe de taken en verantwoordelijkheden binnen het team verdeeld zijn.

Voordat het plan eventueel naar het Management Team (MT) gaat voor accordering, is het raadzaam het te laten controleren door iemand die gaat over privacy (zoals een privacy officer of iemand met een vergelijkbare functie), voor de waarborging van privacyaspecten.

Het is belangrijk te beseffen dat dit plan niet in steen gebeiteld staat. Mocht tijdens het onderzoek blijken dat aanvullende informatie nodig is, of dat de aanpak moet worden bijgesteld, dan is flexibiliteit nodig. Overleg binnen het team in de tussentijd is hierbij essentieelinfo.

De geschatte tijd voor deze opdracht is 30 minuten.

Na deze bijeenkomst zullen we het onderzoek naar risico’s op discriminatie uitvoeren. Bij de volgende bijeenkomst zal elk subteam de bevindingen van het onderzoek presenteren (bijvoorbeeld met een PowerPoint-presentatie, zie Werksessie 2 voor tips). Deze volgende sessie moet op een haalbare termijn plaatsvinden, zodat iedereen daadwerkelijk tijd heeft om de benodigde informatie te verzamelen.

Checklist ter afsluiting

Meer weten?

Lees

In de tweede voortgangsrapportage van de staatscommissie staat uitgebreid beschreven hoe de pilots met de Discriminatietoets zijn uitgevoerd en waar overheidsorganisaties op moeten letten bij de aanpak van discriminatie en racisme.

In het essay ‘De menselijke staat’ roept voormalig SCP-directeur Kim Putters (lokale) overheden op om in hun manier van werken expliciet rekening te houden met de verschillen tussen mensen. Verschillende groepen moeten actief worden betrokken bij zowel de beleidsontwikkeling als het onderzoeken van hoe beleid in de praktijk uitpakt, om te voorkomen dat beleid ongelijk uitwerkt en om zulke ongelijkheden tijdig te kunnen signaleren.

Luister

De NRC heeft een podcast gemaakt naar aanleiding van de tweede voortgangsrapportage van de staatscommissie. Deze is hier te beluisteren.

Noten

  1. Kapsalis, E., Jaeger, N. & Hale, J. (2024). Disabled-by-design. Effects of inaccessible urban public spaces on users of mobility assistive devices – a systematic review. Disability and Rehabilitation: Assistive Technology, 19:3, 604-622.

  2. Park, K., Esfahani, H. N., Novack, V. L., Sheen, J., Hadayeghi, H., Song, Z., & Christensen, K. (2022). Impacts of disability on daily travel behaviour: A systematic review. Transport Reviews, 43:2, 178–203.

  3. Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (PEFD) (2024). Blind voor mens en recht. Den Haag

  4. Blijleven, W., De Koning, F., Sarwary, S., Feijten, P., Mangnus, A., & Willems, R. (2023). Mensbeelden achter beleid. Sociaal en Cultureel Planbureau.

  5. Jilke, S., & Tummers, L. (2018). Which clients are deserving of help? A theoretical model and experimental test. Journal of Public Administration Research and Theory, 28(2), 226-238. https://doi.org/10.1093/jopart/muy002

  6. Schram, J., van Twist, M., & van der Steen (2018). Een blik van buiten: Hoe burgers betrokken (kunnen) zijn bij controle en verantwoording. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

  1. Deze definitie van institutionele discriminatie is afkomstig uit de eerste voortgangsrapportage van de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme.

    Voor deze definitie baseert de commissie zich voor een groot deel op de definitie van institutioneel racisme van het College voor de Rechten van de Mens (CRM), zie de Kamerbrief Advies definitie racisme.

    Tegelijk erkent de commissie 1) dat institutionele discriminatie ook op basis van andere kenmerken dan ras kan plaatsvinden; 2) dat voor het institutionele karakter achterliggende theorieën, ideeën of opvattingen over minderwaardige en superieure groepen geen voorwaarde zijn.

  2. Mensbeelden zijn ideeën en aannames over hoe bepaalde groepen mensen zijn, zich gedragen, of wat zij nodig hebben.

  3. Dit kan zowel buiten op straat zijn als in het overheidsgebouw waar deze bijeenkomst plaatsvindt, zolang je de bijeenkomstzaal maar verlaat.

  4. De stappen in deze opdracht zijn een leidraad, hiervan kan afgeweken worden en op een andere manier uitgevoerd worden.

  5. Migrantenkerken zijn geloofsgemeenschappen van christenen die vanuit een andere cultuur naar Nederland zijn gekomen.

  6. De stappen in deze opdracht zijn een leidraad, hiervan kan afgeweken worden en op een andere manier uitgevoerd worden.

  7. De stappen in deze opdracht zijn een leidraad, hiervan kan afgeweken worden en op een andere manier uitgevoerd worden.

  8. De stappen in deze opdracht zijn een leidraad, hiervan kan afgeweken worden en op een andere manier uitgevoerd worden.

  9. In de toolbox van de Discriminatietoets staat een hulpmiddel waarin verschillende manieren zijn beschreven om diverse burgerperspectieven zorgvuldig op te halen.

  10. De stappen in deze opdracht zijn een leidraad, hiervan kan afgeweken worden en op een andere manier uitgevoerd worden.

  11. Bij voorkeur doen teamleden geen onderzoek doet naar het handelen van directe collega’s, zodat er zo weinig mogelijk spanningen of partijdigheid ontstaan.

  12. Periodiek overleg tijdens het uitvoeren van het onderzoek kan waardevol zijn voor het monitoren van de voortgang, de vaart erin te houden en elkaar te ondersteunen.